Лариса Баринова: «Поправки в Градкодекс противоречат госполитике и нормам ЕАЭС»
Отраслевой журнал «Строительство» уже писал о пакете поправок в Градостроительный кодекс РФ, разработанных Минстроем России в целях реализации механизма «регуляторной гильотины», и отдельные поправки уже рассматривал подробно.
Речь идет о проекте Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и некоторыезаконодательные акты Российской Федерации», размещенном на сайте regulation@gov.ru (далее Проект) 27 ноября 2012г. со сроком обсуждения до 24 декабря. 2 декабря этот документ был размещен повторно, а сроки обсуждения сокращены вдвое до 13 декабря. Изменилась также и оценка степени регулирующего воздействия с «высокой» на «низкую». Все это вызвало множество вопросов в профессиональном сообществе и вот почему.
Система СРО - ликвидация смыслов
Начну с изменений, которые отменяют стандарты на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства, утвержденным соответствующим Национальным объединением саморегулируемых организаций.
В этой части вводится запрет на разработку соответствующим национальным объединением саморегулируемых организаций стандартов на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства и контроль за их соблюдением и применение саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия в отношении члена саморегулируемой организации, допустившего нарушения стандартов.
Все три положения противоречат статьям 2 и 3 ФЗ 315 от 01.12.2007 г «О саморегулируемых организациях» и Концепции совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015года №2776-р.
Вносимые настоящим законопроектом изменения (ст.1, часть 5,7,8 Проекта) фактически исключают положения Градостроительного кодекса, принятые в соответствии с вышеуказанной Концепцией Правительства Российской Федерации (ГрК РФ (в редакции федерального закона от 03.07. 2016г.ФЗ №372), предусматривающей в числе основных направлений совершенствования механизмов саморегулирования для организаций с обязательным членством в СРО - совершенствование системы стандартизации деятельности в рамках системы саморегулирования и контроль в сфере деятельности саморегулируемых организаций.
Хочу напомнить, что система стандартов национальных объединений разрабатывалась на виды работ, влияющих на безопасность зданий и сооружений, для достижении целей определенных для них частью 1 статьи 55.1 Градостроительного Кодекса РФ (ГрК РФ), а именно: «предупреждение причинения вреда жизни или здоровью, имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами СРО, а также повышение качества строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства».
Стандарты национальных объединений инициируются, разрабатываются и финансируются предпринимательским сообществом. Кроме того, национальными объединениями по результатам мониторинга стандартов в саморегулируемых организациях проводится планомерная актуализация, отмена устаревших или не востребованных стандартов и разработка, при необходимости, новых. Учитывая, что подавляющее большинство членов саморегулируемых организаций в строительстве относятся к среднему и малому бизнесу, централизованная разработка стандартов является существенной поддержкой для них при проведении строительного контроля, способствуют повышению уровня профессиональной подготовки специалистов рабочих профессий и среднего звена ИТР. Это особенно важно в условиях дефицита специально обученных кадров этого уровня. Уже наработана практика досудебных разбирательств с использованием СТО НОСТРОЙ. Система контроля выполнения стандартов на виды работ, реализуемая внутри саморегулируемых организаций – это первый шаг, первый опыт к постепенному делегированию контрольно-надзорных функций от государственных органов профессиональному сообществу, и это полностью соответствует одному из принципов регуляторной гильотины.
Тем не менее, регулятор предлагает на законодательном уровне ликвидировать, по сути, интеллектуальную собственность предпринимательского сообщества, созданную этим сообществом в соответствии с целями саморегулирования, предусмотренными действующим законодательством. При этом никакого предварительного обсуждения ни с саморегулируемыми организациями, ни с национальными объединениями не состоялось.
Мне могут сказать, что некоторые СРО не согласны работать по стандартам, утвержденным национальным объединением. Что ж, это большой риск доверять таким организациям. Задача национальных объединений в том и состоит, чтобы помочь СРО организовать работу по внедрению стандартов и системы контроля за их исполнением.
Поскольку здания и сооружения невозможно подвергнуть испытаниям в завершенном виде, то ошибки при проектировании (включая изыскания) и выполнении строительных (технологических) работ, могут стать причиной скрытых дефектов с отложенным риском, который может проявиться на последующих стадиях: эксплуатации, капитального ремонта , утилизации. На сегодняшний день системных аналогов СТО НОСТРОЙ на правила производства работ и контроль их исполнения нет.
Принятие настоящего законопроекта, ликвидирующего одно из основных направлений отраслевого саморегулирования, прямо противоречит Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11. 2008 г. № 1662-р и предусматривающей взаимодействие государства, частного бизнеса и общества, ориентированное на создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, а также на развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества.
В сообществе допускают два варианта появления данных положений законопроекта. Первый вариант: чем разбираться со своими собственными запутанными и противоречивыми документами, лучше одномоментно, не глядя ликвидировать те, к которым отношения не имеешь. Второй вариант, и к этому склоняется большинство, - это начало процесса ликвидации саморегулирования в строительстве. В любом случае такой подход к реализации регуляторной гильотины никак не соответствует ни поставленным задачам, ни ее принципам.
Строительные нормы – вне закона
Еще больше вопросов вызвали положениям законопроекта о введении обязательных для применения принципиально новых видов документов - строительных норм, утверждаемых Минстроем России. Фактически они взяты из проекта федерального закона, разработанного Минстроем России ранее, но не получившим поддержки как профессионального сообщества (ТПП РФ, РСПП, национальные объединения в строительстве, РСС, Союз проектировщиков, Газпром, РЖД), так и большинства заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Что такое строительные нормы ни в одном действующем законодательном акте не определено. Нет такого определения и в данном проекте. Однако строительным нормам придается статус нормативно – правового документа обязательного применения, т.е. фактически они приравниваются к техническим регламентам. Это противоречит статьям 2, 4 и 7 ФЗ «О техническом регулировании» и требованиям ВТО о порядке установления обязательных требований к объектам технического регулирования.
Законопроект не учитывает также наличие принятых и вступивших в действие технических регламентов ЕАЭС в области безопасности отдельных групп зданий и сооружений: автомобильных дорог, инфраструктуры железнодорожного транспорта, а также смежных регламентов в области безопасности машин и оборудования, лифтов, низковольтного оборудования, применяемых в зданиях и сооружениях. Эти регламенты предусматривают, в соответствии с Договором ЕАЭС, применение межгосударственных и национальных стандартов, в т.ч. в области проектирования и строительства.
Нет смысла оценивать механизм разработки и утверждения строительных норм, предусмотренных данным проектом федерального закона, так как ни о структуре, ни о содержании этих норм ничего не известно и сами они действующим законодательством не предусмотрены.
Но тогда возникает ряд вопросов: каким принципам регуляторной гильотины соответствует данный проект, какие выгоды даст он предпринимательскому строительному сообществу, как обеспечит межведомственное взаимодействие и привлечение предпринимательского сообщества к участию в нормотворческой и контрольно - надзорной деятельности и как, наконец, поможет решить проблемы избыточности, противоречивости, дублирования и отставания от современного технического уровня существующей нормативной технической базы в строительстве, которые сдерживают сегодня инновационное развитие строительной отрасли? Ответ, по-моему, очевиден. Данные положения проекта Федерального закона приведут к результатам, противоположным принципам регуляторной гильотины: усилению ведомственного регулирования, созданию дополнительных барьеров при проектировании, строительстве и проведении оценки соответствия, дополнительным расходам бюджета и громоздкости нормативной-технической базы с сохранением уже существующих проблемах.
Конечно, можно предположить, что к регуляторной гильотине эти положения закона не имеют никакого отношения. Но тогда зачем они здесь? Очень напоминает историю с Реестром информационных ресурсов. Очень бы хотелось, чтобы в наступающем новом году наш Минстрой России во взаимодействии с предпринимательским сообществом привел в порядок нормативно-правовую и нормативно-техническую базу в строительстве, соблюдая основные принципы регуляторной гильотины с учетом опыта стран, успешно прошедших этот путь.
