Госзакупки в строительстве стремятся к непрозрачности

1 декабря НОСТРОЙ провел круглый стол на тему «Повышение прозрачности системы закупок в строительстве». Он состоялся в рамках XVIII Всероссийского съезда саморегулируемых организаций в сфере строительства.

Ведущими выступили первый заместитель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Аркадий Чернецкий и Управляющий партнер ООО «Центр подрядных торгов в строительстве» и FortisGroup Екатерина Лезина.

Открывая мероприятие, Аркадий Чернецкий напомнил, что текущий год для экспертного и профессионального сообщества был посвящен разработке Стратегии развития строительной отрасли до 2030 г. с основным показателем — совершенствование контрактной системы в строительстве и переход от критерия «лучшая цена» к критерию «лучшая квалификация и положительный опыт реализации проектов». Ведь, как известно, не до конца отработанный ряд механизмов по организации системы закупок не только тормозит процесс строительства, но и приводит к необоснованным затратам.

Сегодня в стране стала превалировать идея борьбы с коррупцией, даже путем издержек. Поэтому существующая система закупок в строительной отрасли должна исключить возможности коррупционных проявлений, но при этом на второй план отодвигаются такие вопросы, как результативность строительства, эффективность, качество и т.д. Однако то, что строительная отрасль нуждается в самостоятельном регулировании процессов закупки, уже четко прозвучало в Совете Федерации.

И, действительно, существующая система закупок сегодня не устраивает практически никого, хотя еще несколько лет назад подобной волны недовольства не было. Кому нужна система, при которой строитель, участвующий в контрактах, вынужден судиться по 2 года с заказчиком, чтобы добиться оплаты выполненных работ? И в таком положении оказалось 35-40% строительных компаний. Причем с начала года участились случаи банкротства и всевозможных вымыслов заказчиков — лишь бы не оплачивать уже выполненные работы.

Тема госзакупок всегда интересует строителей, и в последние годы проходит их постоянное реформирование. Максимальные изменения были в текущем году, однако они не устроили ни строителей, ни власти — и если кардинального эффекта не произошло, тогда ради чего такие жертвы? И что же нужно сделать, чтобы повысить процесс их прозрачности?

Госзакупками по перспективам

По словам директора Департамента нормативного и методического обеспечения НОСТРОЙ Александра Мешалова, основной смысл закупок в Стратегии не в том, чтобы построить какой-либо объект по меньшей цене, а в инвестировании в отрасль и поддержке эффективных компаний. Поэтому при выборе подрядчика и разработке дорожных карт необходимо ясно понимать, какой процент должна составлять цена от общей оценки участника закупок. И если неправильно определить балльную оценку цены, то предложение от добросовестного участника, который вкладывается в кадры и научно-технические исследования, будет перебиваться ценой.

Немаловажным было бы и введение требований к заказчикам, какие сейчас действуют для генподрядчиков: у них также должны работать квалифицированные специалисты, аналогичные включенным в Нацреестр специалистам. Если же это невозможно, в обязательном порядке необходимо привлекать профессионального участника рынка — технического заказчика — члена СРО, который несет ответственность за принимаемые решения. Изначально заказчик совместно с СРО могут даже подбирать земельный участок для объекта. Поэтому необходимо создать положение о техническом заказчике. Не лишним был бы и рейтинг подрядчиков и заказчиков.

Но как можно говорить о вложениях в развитие будущего, научные исследования и кадры, если компания не видит перспективы своей работы через 2 года и уж тем более через 5 лет? Вложения в подобные долгие инвестиции в краткосрочном периоде всегда дают увеличение издержек, а значит, и уменьшение прибыли. Это отчетливо прослеживается на примере внедрения BIM-моделирования, которое в целом составляет не менее 10 млн руб., что для проектной компании весьма существенно. При этом окупиться эти вложения ранее, чем через полтора года не могут, а, чтобы модель работала эффективно, она должна появиться еще у заказчика, застройщика, организации, которая осуществляет строительный контроль, и у организации, которая начнет эксплуатировать этот объект — т.е. на каждом этапе жизненного цикла. И в этом случае издержки еще больше — те 10 млн руб. распространятся на каждого участника рынка, и они должны покрываться будущими контрактами. Но будут ли они через 2 года?

Неестественный отбор

Стратегия также предполагает введение новых критериев квалификационного отбора — НИОКР, добросовестность, репутация и т.д. На электронных аукционах, доля которых составляет 70-80% от всех существующих сегодня видов конкурентных процедур в области строительства, главными критериями остаются цена и опыт. Причем опыт работы по субподряду не учитывается. А опыт работ по государственному заказу в рамках 44-ФЗ можно проверить на портале закупок. И тут возникает вопрос — если есть новая юридическая организация без опыта работы, а только с субподрядными договорами, но с очень хорошими специалистами, то она не имеет права участвовать в госзакупках — и что же, ей всю свою дальнейшую деятельность быть субподрядчиком? По какой градации, и каким образом это регулируется?

Поэтому прозвучало предложение учитывать субподрядный договор в случае, если субподрядная организация выполнила полный объем контракта. Но проблема в том, что если регион примет этот субподряд, то нет никакой гарантии, что это поддержит УФАС региона. К слову, представители малого бизнеса эту идею не одобрили.

Что касается исполнения контрактов по 223-ФЗ — здесь гораздо сложнее проверить достоверность сведений участника, потому что акт выполненных работ и сведения о завершении контракта на портале госзакупок отсутствуют. Хотя в подавляющем большинстве случаев эта проблема решается.

Чего нельзя сказать о подтверждении опыта исполнения коммерческих контрактов — достоверность этих сведений проверить невозможно. Зачастую вместо капитально отремонтированного по документам здания на 100 млн руб. на месте стоит старая заправка. Получается, если участник торгов может ввести в заблуждение комиссию и заказчика, предоставив нарисованные документы с нужными критериями, то это не создает заслона для недобросовестных участников госконтрактов.

Поэтому, по словам генерального директора Ассоциации СРО «МОСП МСП - ОПОРА» Алексея Науменко, очень важно продумать, как заказчик будет проверять реальность этих сведений. Сегодня цифровизация идет огромными темпами, но, как ни странно, закупки остались в стороне. Нужен открытый источник данных, который даст понимание об участнике госзакупок, и в нем необходимо размещать информацию из закрытых источников, недоступных сегодня, - это Госстройнадзор, Налоговая служба, Пенсионный фонд, МВД и др. В реестре участников госзаказа будет видно, сколько контрактов действует сейчас, сколько всего было, сколько не выполнено и т.д. И создать его не сложно — всего за 3-5 мес. И даже самое маленькое и удаленное муниципальное образование должно будет размещать в едином реестре акты ввода объектов в эксплуатацию.

Кроме того, необходимо развивать рейтингование как внутри СРО, так и самих СРО. Сегодня они несут ответственность за госконтракт и причиненный ущерб. Но с учетом изменений в 223-ФЗ, когда застройщики и заказчики имеют право не размещать информацию о победителях аукционов, СРО не может отвечать за обязательства своего члена, если она даже не знает, что этот контракт заключен. Поэтому необходим реестр добросовестных объектов с открытыми документами участника-победителя торгов, которые он предоставил для подтверждения опыта.

Ценообразование - на уровне прошлого века

Актуальной всегда остается тема ценообразования. Но сегодня ситуация такова, что строительное сообщество не участвует в этом процессе, а работу целиком и полностью ведет одна Главгосэкспертиза, поэтому к переходу в 2020 г. на сметную базу СРО будут не готовы. К примеру, на совещании в Минстрое было предложено НОСТРОю дать рекомендации по актуализации расценок за счет бюджета. Однако на запрос НОСТРОя в СРО ответа не поступило — никто не хочет погружаться в это «болото».

Мало того, практика образования начальной цены настолько порочна, что нуждается в немедленной корректировке. По словам заместителя председателя Комитета по развитию строительной отрасли и контрактной системы НОСТРОЙ Павла Малахова, сегодня подрядчик изначально выходит на убыточный контракт. Это связано с тем, что заказчик формирует начальную максимальную цену контракта и берет 3 альтернативных предложения, выбирая из них наименьшее и делая его максимальной ценой контракта, в результате подрядчик, вышедший на аукцион, должен дать снижение, а это чистой воды абсурд. И в лучшем случае подрядчик выйдет из этого контракта не банкротом.

Сегодня вводимые Минстроем России изменения привели к тому, что стоимость материалов минимальная, в результате максимальный объем закупок по минимальной цене ложится в основу формирования сметной документации. Однако эти подходы по ценообразованию не соответствуют рыночным. Но разницы-то между государственной экономикой и рыночной быть не должно, ведь главное — это реализация проекта.

И это полбеды. По словам члена Совета СРО «Томские строители», директора ООО «Томский центр ценообразования в строительстве» Юлии Павловой, многие заказчики придираются к подрядным организациям на стадии реализации проекта — мол, не те машины и технологии применялись, из-за чего идет корректировка заказа. Для решения этой задачи Минстрой выдал методику определения цены контракта, однако в случае внесения изменений в проектную документацию необходимо пройти корректировку цены контракта, что добавило в процесс еще один документ. Но при выполнении государственного контракта участники должны стать равноправными партнерами. И если определено, что фундаменты должны быть построены за 20 млн руб., и они построены за эту сумму, то в конце концов, какая разница, какую технику при этом использовал подрядчик?

Поэтому предлагается законодательно исключить необходимость повторной проверки и экспертизы заказчиком различной проектной документации. А реализация объекта должна осуществляться на основании рабочей документации, кроме того, должны быть четко сформулированы критерии надежности и безопасности.

Одним из действенных методов в закупках могло бы стать регулирование демпинга цен, т.е. установленный порог, после которого заявки не рассматриваются — к примеру, после 20%.

Нельзя не упомянуть и о зарплатах строителей, у которых почему-то отсутствует разрядность. Установленный трехсторонним соглашением рекомендуемый доход, равный 5 прожиточным минимумам, сегодня не дотягивает и до половины.

Также примечательно, что коммерческие объекты налоговые органы рассматривают по аналогии со сметными нормативами, установленными для государственных объектов. Получается, что себестоимость объекта завышена, к примеру, увеличено использование бетона — и техническое задание от заказчика в этом случае никого не интересует — это расценивается, как сговор. Ну, а раз норматив превышен, то нужно заплатить 20% по налогу на прибыль, 20% НДС и 40% штрафа. И лучший здесь выход — обанкротиться.

На стройку — через «площадку»

Наибольший ажиотаж вызвало выступление директора по развитию ЗАО «Сбербанк-АСТ» Юлии Обаляевой, по мнению которой закон менять не нужно, потому что он предоставляет много возможностей для деятельности. Однако, к сожалению, каждый регион трактует законодательство по-своему, что приводит к нарушению конкуренции. К примеру, к торгам были допущены участники, имеющие опыт субподряда, но в результате ни один из них не заключил контракт.

Удивительно, но когда после вступления в силу изменений площадки начали аккредитовывать строителей, к этому никто не был готов, и 1 июля в реестре не было ни одного участника. Сегодня же там находится около 2 тыс. участников, и на 1 декабря было найдено 74 370 процедур на сумму 459,34 млрд руб. от 11 902 организаторов. Причем приостановленных процедур стало гораздо меньше, хотя в июле и августе их было огромное количество.

В сегменте от 0 до 10 млн руб. в текущем году на площадке было проведено 73 тыс. закупок на 201 млрд руб. — в 2018 г. здесь было 107 млрд руб. Двойное увеличение связано, скорее всего, с тем, что заказчики стали отдавать предпочтение этому сегменту из-за отсутствия участников в другом. В сегменте с 10 до 50 млрд руб. — 3431 закупка на 70 млрд руб., в сегменте от 50 до 100 млн руб. — 452 закупки на 31 млрд руб.

Особо нужно обратить внимание, что с 1 января 2020 г. те участники, которые зарегистрировались на электронных торговых площадках до 1 января 2019 г. без аккредитации в ЕАИС, участвовать в торгах больше не смогут.

Интересное предложение о вовлечении банковского сектора в госзакупки озвучил член президиума Ассоциации СРО «Гильдия Пермских строителей» Денис Колпаков. По его мнению, банк тоже должен быть ответственен за реализацию проекта. По представленной им схеме банку необходимо от заказчика получать на спецсчет лимиты финансирования, которые банк выплачивает при получении акта выполненных работ поставщику, а СРО в случае наступления кризиса компенсирует затраты по некачественному исполнению условий контракта. В результате у банка появляется двойная защита — компенсационный фонд и лимиты. Тогда он готов стать регулятором.

Но проблема в том, что альтруистов среди банков сегодня нет — они себя обезопасили со всех сторон, поставив свою маржинальность превыше всего — государственных программ, указов Президента и национальных проектов. Поэтому предложенная система очень опасна для СРО.

Кроме того, непонятно, почему для членов СРО не снята банковская гарантия, и члены оплачивают и ее, и компенсационный фонд. О последнем, к слову, прозвучало мнение, что это дополнительная нагрузка на строителя.

В заключение Аркадий Чернецкий сообщил, что на днях в Совете Федерации был одобрен закон об АО «ДОМ.РФ», который получил эксклюзивное право на формирование условий привлечения подрядных организаций, т.е. он может сам формулировать условия предквалификации. И это вызывает резонный вопрос — почему это нельзя делать на уровне регионов?

По его словам, в Правительстве не хотят выпускать новый закон взамен 44-ФЗ, поэтому нужно доказать, что сегодняшняя практика неэффективна и затратна.